Consejo de Estado (6711)
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En esta providencia, el Consejo de Estado realiza un examen detallado de varias figuras del derecho contractual al estudiar una controversia relacionada con la presunta existencia de lesión enorme y la validez del consentimiento. La Sala explica que la lesión enorme no se configura por una simple desproporción subjetiva entre las prestaciones, sino cuando el precio pactado se aparta de manera grave y objetiva del justo precio, entendido como el valor real del bien al momento de celebrarse el contrato. Para ello, el análisis debe sustentarse en pruebas técnicas que acrediten esa desproporción, no en apreciaciones posteriores o variaciones del mercado.
El Consejo de Estado analizó el alcance de las competencias municipales en materia ambiental y concluyó que los municipios no son actores pasivos frente a la protección de los recursos naturales en su territorio. Por el contrario, recordó que la Constitución y la ley les asignan funciones expresas de protección del medio ambiente, control del uso del suelo y preservación de los recursos naturales, lo que los legitima para fungir como parte demandada cuando se cuestiona la omisión en el ejercicio de esas atribuciones. La Sala explicó que, si bien las corporaciones autónomas regionales -como Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar)- tienen competencias específicas como autoridad ambiental, ello no excluye el deber concurrente de los municipios de ejercer control y vigilancia dentro de su jurisdicción.
El Consejo de Estado examinó la legalidad de la Resolución 3797 de 2004, expedida por el entonces Ministerio de Salud, que reglamentó el funcionamiento de los Comités Técnico-Científicos y fijó el procedimiento para el recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) por medicamentos no incluidos en el POS y por órdenes derivadas de fallos de tutela. La Sala analizó si el ministerio desbordó su potestad reglamentaria al establecer requisitos y condiciones para el reconocimiento y pago de esos recobros. Concluyó que la entidad sí tenía competencia para desarrollar operativamente el sistema y definir mecanismos de control, verificación y trámite, en aras de proteger los recursos públicos del sistema de salud.
El Consejo de Estado analizó si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es competente para supervisar la prestación del servicio de acueducto a cargo de la Asociación de Usuarios del Acueducto Chocho–Canceles, una organización rural que no está inscrita en el Registro Único de Prestadores (RUPS). La Sala precisó que, según los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1575 de 2007, la función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia recae sobre las personas prestadoras formalmente constituidas y sometidas al régimen legal de los servicios públicos. Es decir, su competencia no se extiende de manera general a cualquier forma de suministro de agua, sino a quienes ostentan la calidad jurídica de prestadores y están sujetos a registro.
El Consejo de Estado declaró improcedente la acción de cumplimiento promovida para exigir que la autoridad ambiental avanzara en el proceso sancionatorio por la presunta remoción de tierra y tala de árboles en la “Parcelación Llano Verde”. La Sala explicó que este mecanismo no puede utilizarse para sustituir los procedimientos administrativos ordinarios ni para intervenir en actuaciones que cuentan con trámite propio. El Alto Tribunal señaló que el procedimiento sancionatorio ambiental, regulado por la Ley 1333 de 2009, prevé etapas, términos y recursos específicos para investigar, formular cargos y adoptar decisiones. En ese contexto, la acción de cumplimiento no era idónea, pues no se acreditó la renuencia clara y actual de la autoridad a acatar un deber legal exigible, ni la inexistencia de otro medio eficaz.
El Consejo de Estado reiteró que no toda declaración de voluntad expedida por una entidad estatal en desarrollo de un contrato sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública puede catalogarse automáticamente como acto administrativo. Subrayó que esa naturaleza solo surge cuando la decisión comporta el ejercicio de una potestad exorbitante o prerrogativa de poder público, capaz de producir efectos jurídicos unilaterales y obligatorios frente al contratista. En cambio, si la actuación se fundamenta en cláusulas pactadas o en facultades propias de la autonomía contractual, su fuente es el negocio jurídico y no el poder público, por lo que su control debe ventilarse a través de la acción de controversias contractuales y no mediante la nulidad de actos administrativos. Esta distinción, explicó la Sala, resulta determinante para definir el medio de control procedente, el alcance del debido proceso y el juez competente para examinar la legalidad de la actuación estatal.
Según la jurisprudencia reseñada, en el marco de ejecución de sentencias judiciales o laudos arbitrales es procedente el embargo de recursos públicos, incluso de aquellos que cuentan con destinación específica dentro del Presupuesto General de la Nación. La Sala precisó que, cuando existe una obligación clara, expresa y exigible derivada de una decisión judicial o arbitral, el embargo puede recaer incluso sobre recursos del Presupuesto General de la Nación, aun si cuentan con destinación específica. En el caso analizado, los dineros habían sido girados por el Gobierno Nacional para financiar el déficit operacional de un sistema de transporte masivo. Sin embargo, el tribunal consideró que esa destinación no los convierte en absolutamente inembargables cuando se trata de garantizar la efectividad de un laudo arbitral debidamente ejecutoriado.
El Consejo de Estado desarrolló un análisis detallado sobre el régimen jurídico aplicable a los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades estatales, precisando que estos se rigen por las normas de la contratación pública y están sometidos a los principios de legalidad, transparencia y responsabilidad. En ese contexto, reiteró que el juez contencioso tiene el deber de declarar de oficio la nulidad absoluta del contrato cuando esta se encuentre plenamente probada en el proceso, incluso si las partes no la alegan expresamente. La providencia profundiza en la figura del objeto ilícito, particularmente cuando, bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se delegan funciones que son propias, indelegables y exclusivas de la Administración. En estos casos, la ilegalidad debe analizarse al momento de la celebración del contrato, pues es allí donde se configura la eventual vulneración del ordenamiento jurídico. Si se verifica que el acuerdo trasladó competencias públicas que no podían ser delegadas, el contrato adolece de nulidad absoluta.
El Consejo de Estado abordó tres ejes centrales. Primero, sobre la conciliación prejudicial, reiteró que constituye un requisito de procedibilidad en controversias contractuales, pero precisó que su alcance debe analizarse según la naturaleza de las pretensiones y de los contratos involucrados, especialmente cuando existen vínculos negociales complejos. En cuanto a la pluralidad de contratos coligados, explicó que, aunque formalmente autónomos, pueden integrar una unidad económica y funcional si persiguen un mismo fin y están interrelacionados en su ejecución. En esos eventos, el juez debe examinar el conjunto negocial para evitar decisiones fragmentadas que desconozcan la realidad del negocio jurídico
El Consejo de Estado rechazó la demanda contra las resoluciones 175 y 185 de 2021 y 102 009 de 2022 expedidas por la CREG, relacionadas con la aplicación de la tasa de descuento (WACC) en los cargos de transporte de gas natural. La corporación concluyó que la demanda no cumplía los requisitos mínimos de claridad, certeza y suficiencia en los cargos formulados, pues no explicó de manera concreta cómo las decisiones regulatorias vulneraban normas superiores. Señaló que los argumentos eran generales y no estructuraban un verdadero concepto de violación, lo que impedía un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de los actos.
