Sección 3 (2584)
La sentencia establece que los actos precontractuales de Ecopetrol S.A. no son considerados actos administrativos, sino que se rigen por la normatividad civil y comercial, así como por los principios que orientan la función administrativa. Esto se fundamenta en que Ecopetrol, al estar sometida al régimen privado según la Ley 1118 de 2006, no está sujeta a las mismas prerrogativas que los actos administrativos. Por lo tanto, la decisión de cancelar un proceso de selección se entiende como una declaración de voluntad que no requiere ser impugnada por nulidad, sino que se puede abordar desde la perspectiva del incumplimiento de obligaciones contractuales.
El Departamento del Atlántico, la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) y la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE están legitimados en la causa por pasiva por diversas razones. El Departamento del Atlántico es responsable debido a un convenio con el INVIAS para la pavimentación de vías cercanas al canal del dique y por sus acciones de prevención de inundaciones durante la ola invernal de 2010, lo que lo hace responsable de la infraestructura relacionada. La CRA está legitimada porque, en su Plan de Acción Trienal 2007-2009, contempló proyectos para el manejo de aguas residuales y regulación hidráulica en la zona del canal, lo que le otorga competencias en la gestión del agua y prevención de inundaciones. Por su parte, CARDIQUE se le atribuye el daño por no corregir las fisuras en el canal del dique entre 2008 y 2010. Sus funciones incluyen promover obras de defensa contra inundaciones y el manejo adecuado de cuencas, lo que la hace responsable de la ruptura del canal. En conclusión, la legitimación de estas entidades se fundamenta en sus competencias y responsabilidades en la gestión de infraestructura y recursos hídricos en la región afectada.
El silencio de una de las partes, frente a las modificaciones o adiciones del contrato, constituye una renuncia automática e inmediata a la posibilidad de formular reclamaciones en un proceso judicial. Conforme al principio de buena fe contractual, el juez debe abstenerse de pronunciarse sobre las estipulaciones acordadas por las partes en relación con las prórrogas del contrato, dado que el contratista reconoció expresamente que no había lugar a costos adicionales ni afectaciones a la ecuación económica. La Sala reiteró que la ausencia de salvedad no puede ser interpretada como una declaración dispositiva. Los contratantes y la ley son las únicas facultadas para dotar de efectos a las manifestaciones o conductas que ellos declaren o desplieguen de cara al contrato; por ende, el juez está vedado a realizar tales inferencias, si no han sido previamente estipuladas o no hay un contenido legal que lo sostenga. Si bien las reglas que gobiernan la hermenéutica de los contratos previstas en el Código Civil y Código de Comercio -aplicables a los contratos estatales por mandato de la Ley 80 de 1993-, fundan su teleología en auscultar la común intención de las partes en función de criterios como el análisis de sus conductas y lo que con ellas demostraron, no es menos cierto que el contenido diáfano y concreto del contrato es el primer y angular escenario de definición de los alcances de la voluntad contractual de los intervinientes del negocio jurídico. Así, la ausencia de estipulaciones claras, determinantes de efectos jurídicos frente a conductas de las partes como el silencio o la falta de protesta, impide que a priori el juez las defina y las aduzca como oponibles.
Se acreditó un daño antijurídico a la Promotora TAROA LTDA debido a inundaciones ocurridas durante la construcción de la doble calzada Ciénaga-Santa Marta. Este daño fue considerado imputable a varias entidades: el Departamento del Magdalena, la sociedad Ruta del Sol II, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y, en garantía, a MAPFRE Seguros Generales. El Consejo de Estado determinó que las inundaciones fueron consecuencia de la ejecución de las obras, las cuales alteraron el drenaje natural de la zona, provocando daños significativos en los predios de la Promotora TAROA. A pesar de que se argumentó que las inundaciones fueron exacerbadas por fenómenos naturales, como el fenómeno de La Niña, se concluyó que la responsabilidad también recaía en las entidades mencionadas por su rol en la supervisión y ejecución de las obras.
El Consejo de Estado confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda presentada por la Unión Temporal Aseo Districapital contra Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. por incumplimiento de un contrato de arrendamiento. En este caso, la Unión Temporal alegaba que Aguas de Bogotá no había cumplido con sus obligaciones contractuales, lo que justificaba su demanda. Sin embargo, tras un análisis exhaustivo de los hechos y las pruebas presentadas, el Consejo determinó que Aguas de Bogotá sí estaba dispuesta a cumplir con sus responsabilidades contractuales. El Consejo de Estado, al confirmar la sentencia, subrayó la importancia de la buena fe en las relaciones contractuales y la necesidad de que ambas partes actúen de manera colaborativa para el cumplimiento de los acuerdos. Así, se reafirmó que el incumplimiento de una de las partes no puede ser alegado si la otra parte estaba dispuesta a cumplir, pero se encontró con obstáculos que no eran de su responsabilidad.
La sentencia aborda el régimen jurídico de los convenios interadministrativos, destacando que estos no se rigen automáticamente por el régimen de contratos estatales, sino que tienen características propias que implican la asunción de objetivos comunes en el ámbito del derecho público. La buena fe es fundamental en la ejecución de estos convenios, y su incumplimiento no se mide solo por la frustración de intereses individuales, sino por el impacto en los propósitos coincidentes de las entidades. La liquidación judicial de un convenio interadministrativo no es procedente si no se demuestra un incumplimiento significativo que afecte el proyecto. Además, la parte demandante debe probar cualquier omisión que haya repercutido negativamente en el cumplimiento del convenio. En este contexto, la falta de pruebas sobre el incumplimiento del Municipio llevó a la decisión de no ordenar su liquidación judicial, reafirmando la importancia de la carga probatoria en estos casos.
La Sala determinó que la acción fue ejercida de manera extemporánea, ya que la demanda de reparación directa se interpuso después del plazo de dos años establecido para ello. A pesar de la falta de certeza sobre la fecha de las obras de infraestructura de servicios públicos, se comprobó que estas se habían construido antes de la transferencia del derecho de dominio. La Sala concluyó que la caducidad no se reinicia con la adquisición del inmueble, ya que el daño por ocupación permanente es considerado un daño de ejecución instantáneo. Por lo tanto, la demanda fue presentada fuera del término permitido, confirmando así la caducidad del medio de control de reparación directa.
Consejo de Estado negó pretensiones al CONSORCIO RMB 2007, dado un contrato de obra suscrito con el INVIAS que condujo al rompimiento de la ecuación económica del contrato como consecuencia del incremento no previsible del costo del asfalto, de los productos petroquímicos y de los combustibles producidos por Ecopetrol, pues al expediente no se aportó el acta de recibo final de obra documento con el que pueda verificarse la cantidad de obra efectivamente ejecutada al final del plazo contratado y el valor por ella reconocido. En línea con la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, para la Sala es claro que la parte actora no logró acreditar cuál fue la diferencia de lo contratado y efectivamente ejecutado con ocasión del cumplimiento del contrato, pues al expediente no se aportó el acta de recibo final de obra documento con el que pueda verificarse la cantidad de obra efectivamente ejecutada al final del plazo contratado y el valor por ella reconocido.
La Sala abordó varios temas importantes, como el fallo extra petita, la inversión del anticipo del contrato, y la garantía de correcta inversión, entre otros. El Consejo de Estado declaró nulos los actos de INVÍAS que declararon la caducidad y liquidaron unilateralmente el contrato de obra pública con el Consorcio ICIC LTDA por varias razones: Falta de Competencia Temporal: Se argumentó que INVÍAS había perdido la competencia para declarar la caducidad y liquidar el contrato una vez que fue notificado de la admisión de las demandas presentadas por la aseguradora y el contratista. Esto significa que, al estar en curso un proceso judicial, la administración no podía ejercer sus facultades excepcionales para liquidar el contrato unilateralmente. Inexistencia de Pretensiones de Liquidación: En las demandas acumuladas, no se solicitó la liquidación del contrato, lo que llevó a considerar que el fallo que liquidó el contrato de manera oficiosa incurrió en un fallo extra petita, es decir, que el tribunal actuó más allá de lo que se había solicitado en las demandas. Además, el tribunal encontró que no se probaron las circunstancias que habrían alterado el equilibrio económico del contrato, lo que también contribuyó a la nulidad de los actos administrativos.
La Sala precisa que si bien es cierto que de conformidad con la normatividad pertinente el Consejo de Estado ha expresado que las medidas policivas tomadas en los procedimientos por ocupación de hecho no suscitan controversia sobre la propiedad, sino solamente sobre la posesión, también ha reconocido que existen situaciones en las cuales es posible considerar que se ha perdido un inmueble en el transcurso de un procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho cuando se comprueba que no podía recuperarse a través de un juicio posesorio o reivindicatorio, especialmente por razones de interés general que impiden que un eventual desalojo sea de imposible materialización o impracticable a pesar de la existencia de una orden de un juez civil. En ese sentido, una vez se verifiquen los elementos de prueba pertinentes, deberá tenerse en cuenta si existen supuestos de hecho suficientes para que al demandante se le tornara nugatorio acudir ante el juez de la causa, con el fin analizar si debía agotar el propietario, aparte de los mecanismos de los cuales disponía ante el ente municipal, los judiciales para efectos de la protección de sus derechos de posesión y propiedad.
