Sección 3 (2470)
El Consejo de Estado analizó el recurso de apelación dentro del proceso promovido por Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en calidad de entidad contratante, contra Azacán S.A.S. y otro integrante del extremo pasivo, en el marco de un contrato de obra para la construcción de infraestructura de acueducto. La Sala estudió si se configuró un incumplimiento contractual imputable al contratista, particularmente frente a retrasos, fallas técnicas y ejecución de actividades no ajustadas a las especificaciones pactadas. El alto tribunal reiteró que en los contratos de obra la declaratoria de incumplimiento exige prueba clara de una conducta grave y atribuible, así como del nexo entre la actuación del contratista y los perjuicios alegados. Tras examinar actas de interventoría, informes técnicos y comunicaciones contractuales, valoró la distribución de riesgos, el alcance de las obligaciones y el principio de buena fe, para determinar si las medidas adoptadas por la entidad se ajustaron al marco legal y contractual o si resultaban desproporcionadas frente a la conducta acreditada en el proceso.
El Consejo de Estado analizó el alcance de la caducidad del medio de control de controversias contractuales cuando se demanda la nulidad de un acto de terminación unilateral y, de manera subsidiaria, la liquidación judicial del contrato. La Sala precisó que, en estos eventos, el término no se cuenta desde la expedición del acto que pone fin al vínculo, sino desde el momento en que vence el plazo para liquidar bilateralmente el contrato y, agotado este, el término para que la administración lo liquide unilateralmente, conforme al artículo 164 del CPACA. Solo a partir de ese hito empieza a correr el término bienal de caducidad. Bajo ese entendimiento, concluyó que la demanda fue oportuna, pues el plazo se suspendió con la solicitud de conciliación extrajudicial. En cuanto al reconocimiento del IVA en la liquidación judicial, la Corporación reiteró que, aunque el responsable formal del impuesto es el prestador del servicio, la carga económica puede asignarse contractualmente. Por ello, el juez debe examinar las cláusulas pactadas y la distribución de riesgos tributarios para definir si procede incluir el IVA dentro de las acreencias a favor del contratista en la liquidación del contrato estatal.
El Consejo de Estado, al analizar la prescripción ordinaria en el seguro de cumplimiento estatal, precisó que el plazo de dos años (Art. 1081 C.Co.) inicia cuando el interesado, incluida la entidad estatal beneficiaria, tuvo o debió tener conocimiento del siniestro. Esto no requiere un acto administrativo formal que declare el incumplimiento, pues la entidad tiene la carga de vigilancia y control. Se consideró que el conocimiento pudo darse desde un informe de presunto incumplimiento, desestimando que la formalización administrativa sea el único punto de partida para el cómputo de la prescripción.
El Consejo de Estado, Sección Tercera, fijó criterios relevantes sobre la liquidación bilateral de los contratos estatales, al precisar que la inclusión de salvedades en el acta de liquidación no constituye un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, pero sí un presupuesto material que delimita el alcance de las reclamaciones posteriores. En la sentencia, la Sala explicó que el acta de liquidación bilateral es un verdadero negocio jurídico, dotado de fuerza vinculante bajo los principios de normatividad del contrato y buena fe, por lo que lo allí pactado adquiere carácter intangible para las partes. En consecuencia, si las partes se declaran a paz y salvo sin dejar reservas claras y concretas, se entiende que el contrato quedó cerrado en los términos allí consignados.
El Consejo de Estado precisó los requisitos para ceder la participación de un miembro de una Unión Temporal en el marco de un contrato estatal. La Sala determinó que tal modificación exige siempre la autorización previa y expresa de la entidad contratante. Contrario a lo que se pudiera pensar, no opera el silencio administrativo positivo, pues la cesión no es el reconocimiento de un derecho preexistente, sino una alteración fundamental que requiere consentimiento activo. Esta exigencia busca preservar la responsabilidad solidaria y el carácter intuitu personae del contrato, asegurando que la idoneidad y capacidad del ejecutor no se comprometan sin la debida aprobación estatal.
El Consejo de Estado analizó un desarrollo conceptual sobre tres ejes centrales del contrato estatal de obra. En primer lugar, precisó que el contrato de obra suscrito por un Fondo de Desarrollo Local está sometido al Estatuto General de Contratación, es decir, a la Ley 80 de 1993, por tratarse de una entidad pública con capacidad contractual. En consecuencia, su naturaleza, ejecución y controversias deben examinarse bajo las reglas propias del derecho público, sin perjuicio de la aplicación supletiva del derecho privado cuando la ley lo autorice.
La Sección Tercera del Consejo de Estado negó la acción de revisión agraria promovida por la sociedad ASI S.A.S. contra varias resoluciones expedidas dentro de un proceso de extinción de dominio agrario adelantado por el extinto Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, hoy sucedido por la Agencia Nacional de Tierras. En un análisis de fondo, la Sala precisó que la acción de revisión agraria no es una instancia adicional para reabrir el debate probatorio ni para cuestionar la valoración jurídica ya realizada por la administración, sino un mecanismo excepcional orientado a verificar la legalidad del acto frente a causales estrictas previstas en la ley. Subrayó que no procede para replantear discusiones sobre explotación económica del predio o buena fe del titular, cuando tales aspectos ya fueron debatidos en sede administrativa. En conclusión, la Sala determinó que no se configuraban las causales que habilitan la revisión agraria, que las resoluciones cuestionadas fueron expedidas dentro del marco competencial vigente y que no hubo vulneración al debido proceso, por lo que negó las pretensiones de la sociedad demandante.
El Consejo de Estado reiteró que las aseguradoras están legitimadas para demandar los actos administrativos contractuales mediante los cuales las entidades estatales declaran la ocurrencia de siniestros, en la medida en que dichos actos afectan directamente sus intereses económicos y derivan de la ejecución del contrato estatal asegurado. La Sala explicó que, aunque las compañías de seguros no son parte del contrato estatal, su condición de garantes les otorga un interés sustancial, concreto y actual para acudir al medio de control de controversias contractuales, especialmente cuando se cuestiona la legalidad del acto que activa la garantía.
En esta providencia, el Consejo de Estado realiza un examen detallado de varias figuras del derecho contractual al estudiar una controversia relacionada con la presunta existencia de lesión enorme y la validez del consentimiento. La Sala explica que la lesión enorme no se configura por una simple desproporción subjetiva entre las prestaciones, sino cuando el precio pactado se aparta de manera grave y objetiva del justo precio, entendido como el valor real del bien al momento de celebrarse el contrato. Para ello, el análisis debe sustentarse en pruebas técnicas que acrediten esa desproporción, no en apreciaciones posteriores o variaciones del mercado.
Según la jurisprudencia reseñada, en el marco de ejecución de sentencias judiciales o laudos arbitrales es procedente el embargo de recursos públicos, incluso de aquellos que cuentan con destinación específica dentro del Presupuesto General de la Nación. La Sala precisó que, cuando existe una obligación clara, expresa y exigible derivada de una decisión judicial o arbitral, el embargo puede recaer incluso sobre recursos del Presupuesto General de la Nación, aun si cuentan con destinación específica. En el caso analizado, los dineros habían sido girados por el Gobierno Nacional para financiar el déficit operacional de un sistema de transporte masivo. Sin embargo, el tribunal consideró que esa destinación no los convierte en absolutamente inembargables cuando se trata de garantizar la efectividad de un laudo arbitral debidamente ejecutoriado.
