Sección 3 (2587)
La Sala recalcó que los eventos en los que se ha exigido la pretensión de nulidad del acto administrativo de liquidación unilateral, se concretan en dos escenarios: “(I) cuando se piden incumplimientos, y/o (II) se demanda la nulidad de actos contractuales, tales como la caducidad, siniestros, multas, etc. Igualmente, al menos en lo que se refiere a los actos contractuales, se imponen dos exigencias: (a) una adjetiva, consistente en que la parte actora conozca de la existencia del acto de liquidación unilateral para el momento de la presentación de la demanda o de la oportunidad para reformarla, y, (b) otra sustancial, en tanto se impone determinar que exista una conexidad o una correlación entre los actos contractuales”. En el presente caso, la Sala consideró que no hay pruebas que determinen el conocimiento de la liquidación unilateral por parte de los accionantes (Unión Temporal Líder). Es insuficiente el hecho de que la liquidación unilateral se produzca con anterioridad a la demanda, para concluir automáticamente su conocimiento por parte del extremo activo, toda vez que este trámite está regulado legalmente, hasta el punto que de no hacerse o hacerse en indebida forma impide la ejecución de los actos administrativos. Como no está probado que la parte actora conociera de la liquidación unilateral al momento de presentar la demanda o de la oportunidad para reformarla, resultó desbordado exigirle que la hubiera incluido como una de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia inhibitoria y procederá a pronunciarse de fondo”.
En este caso, el laudo objeto del recurso extraordinario de anulación resolvió una controversia surgida en el marco de la ejecución del contrato de concesión del Sistema Integrado de Recaudo, Control e Información y Servicio al Usuario del SITP, suscrito entre la Empresa de Transporte del Tercer Milenio y la sociedad Recaudo Bogotá S.A.S., el primero (1) de agosto de dos mil once (2011).
La CAR pretendió la nulidad absoluta de un contrato de exploración y explotación inscrito en el registro minero el 10 de mayo de 2002, momento en que el negocio jurídico quedó perfeccionado, y partir del cual, tanto la legislación vigente como la pasada, determinan el cómputo de la caducidad de la acción, lo que da lugar a aplicar la citada regla prevista en el artículo 136 del CCA, pues para efectos de estudiar la contabilización del término de caducidad, la norma aplicable es aquella vigente al momento en que inició su cómputo. El parágrafo primero del artículo 136 también dispone que, en aquellos eventos donde “el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”.
Para la Sala, no se contó con elementos para establecer que se configuró una situación “justificada” que ameritara la concesión de un término adicional para aportar la prueba técnica. El Grupo de Inversionistas Asociados Colalpe Ltda., en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpuso demanda contra Ministerio de Ambiente y la CAR, con el fin de que se les declara administrativamente responsables por la limitación del dominio de un lote de su propiedad, como consecuencia de la declaratoria de la reserva forestal “Regional Productora del Norte de Bogotá D.C Thomas Van Der Hammen”. Como fundamento de lo anterior, la parte actora, entre otras pruebas, solicitó que se le otorgara un “término prudencial” para allegar dictamen pericial que versara sobre los perjuicios causados por la parte demandada, en virtud del artículo 226 del CGP.
La Sala reiteró que, si no se pretende la resolución de una controversia de naturaleza contractual, sino que simplemente se limita a pedir los ajustes contables pendientes entre las partes y la demanda se presenta cuando la entidad aún conserva la competencia de liquidar unilateralmente el contrato, no es procedente que el juez defina esa liquidación. El Despacho ha concluido que, “en el campo de los procesos contenciosos subjetivos, el punto de partida es la existencia previa de un litigio o controversia legal entre las partes, que se traslada al juez para que lo resuelva. Entonces, básicamente, tal conflicto, a la vez que causa del proceso, es el objeto del pronunciamiento del juez y, por lo mismo, activa y define su competencia. Es a partir del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa que se puede concluir, que la labor judicial no tiene como alcance reemplazar a la administración en la ejecución de sus competencias ni sustituirla a ella ni a los sujetos con los que interactúa en el cumplimiento de los deberes que les correspondan como consecuencia de esa relación. Así, no será función del juez contencioso administrativo, en el marco de las “controversias”, asociadas a contratos estatales, desplazar a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales ni a la administración en el ejercicio de sus competencias legales, mientras tal competencia subsista, como ocurriría, por ejemplo, con la liquidación unilateral del contrato estatal”.
Para la Sala, la sociedad demandante (Inversiones Agropecuarias Jaramillo Mejía y Cía. S.A.) no demostró, como daño antijurídico objeto de sus pretensiones indemnizatorias, que el Acuerdo 021 de 2014 expedido por la CAR, en lo que atañe a la modificación del régimen del uso del suelo, produjo una minusvalía en el valor comercial del predio de su propiedad nombrado “Las Mercedes”. La Sala observó que las decisiones entonces proferidas estuvieron precedidas de la acreditación de la existencia del daño en cada una de ellas reclamado que, “es distinto a lo aquí perseguido por la parte actora quien fundó su reclamo en un efecto concreto: la disminución del valor comercial del pedio y que, como quedó visto, no logró acreditar. Por tanto, al no observar otro medio de prueba que resulte eficaz para acreditar la existencia del daño invocado en la demanda, y, en consecuencia, no ser posible acudir al estudio del carácter antijurídico de aquel menoscabo y mucho menos al respectivo juicio de imputación, la Sala confirmará la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que negó las súplicas de la sociedad demandante, pero por las razones aquí expuestas”.
La Sala señaló que el Fondo Adaptación desconoció el principio de tipicidad objetiva de las causales de anulación, dado que justificó dos de ellas con un solo supuesto fáctico, el cual, únicamente tiene relación con la causal 2 del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 (Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional), relativa a la falta de competencia. “La salvedad se refiere a la intención del Fondo Adaptación de declarar incumplimientos contractuales respecto de la UTNG, independientemente del acuerdo logrado en el otrosí para prorrogar el plazo del contrato, sin que esa manifestación -salvedad- en ese sentido tenga relación con la cláusula compromisoria pactada por las partes contratantes, así como tampoco incidencia en la competencia de los árbitros, la cual se fijó sin limitaciones, dada la redacción del pacto arbitral”, como se advirtió en esta providencia.
La Sala indicó que el Código de Minas -Ley 685 de 2001- regula las relaciones jurídicas en torno a la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. El artículo 14 del estatuto mencionado dispuso que únicamente se constituirá el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal a través de contrato de concesión debidamente registrado en el Registro Minero Nacional, en tanto título minero, dentro del cual el concesionario debe pagar regalías por el desarrollo de actividades mineras. Asimismo, el artículo 205 de la normativa en comento estableció que, con base en el estudio de impacto ambiental, se otorgará o no la licencia ambiental para la explotación minera.
La Sala reiteró que por regla general, el acto de apertura de una licitación pública es de trámite, es posible enjuiciarlo “cuando contiene decisiones sobre el fondo del asunto o que puedan afectar los principios que deben regir a la actividad contractual estatal”, en la medida que, de conformidad con los fundamentos de esta postura, tal excepción se abre paso cuando el acto de apertura no se limita en su contenido a extender la invitación para participar en el proceso de selección, sino que contiene disposiciones que pueden restringir indebida o ilegalmente la participación en aquél con condiciones que se proyectan, por tanto, como desconocedoras de los principios de transparencia, igualdad y del deber de selección objetiva. En consecuencia, no se observa una relación entre los cargos de la demanda y los fundamentos que soportan esta excepción”.
La Sala reiteró que para que el Estado deba responder por el desarrollo de actividades lícitas que reportan beneficio a los asociados, como la construcción de una obra pública, se requiere demostrar la especialidad y anormalidad del daño, evidenciando de este modo que la intervención generó un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas y que por ende el daño no debe ser soportado por el particular y revestir especial gravedad. Sobre los requisitos de procedencia del daño especial, que corresponden a la antijuridicidad de este presupuesto prevista expresamente en el artículo 90 de la C.P. (ausencia de justificación y carácter particular y anormal).
